El Pleno del Tribunal Constitucional ha estimado parcialmente el recurso presentado por el Gobierno contra varios preceptos de la Ley del País Vasco 15/2012, de 28 de junio, de ordenación del sistema de seguridad pública de Euskadi, al considerar que en algunos aspectos invade la competencia estatal de seguridad pública. Se reproduce a continuación los Fundamentos Jurídicos 4, 7 y 8, en el que se hace mención a los aspectos más relevantes de la doctrina constitucional en la materia.
FUNDAMENTO JURÍDICO 4 La materia seguridad pública, según ha afirmado en varias ocasiones este Tribunal (SSTC 33/1982, de 8 de junio, FJ 3, y 154/2005, FJ 5, entre otras), hace referencia a una actividad dirigida a la protección de bienes y personas con la finalidad de garantizar la tranquilidad y el orden ciudadano. Esta protección se lleva a cabo, preferentemente, mediante la actividad policial propiamente dicha y las funciones no policiales inherentes o complementarias a aquellas (SSTC 104/1989, FJ 6, y 175/1999, de 30 de septiembre, FJ 5), pero también hemos precisado asimismo que dicho ámbito puede ir más allá de la regulación de las intervenciones de la "policía de seguridad", es decir, de las funciones propias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Así, tenemos declarado (STC 154/2005, FJ 5) que "no puede sostenerse que cualquier regulación sobre las actividades relevantes para la seguridad ciudadana haya de quedar inscrita siempre y en todo caso en el ámbito de las funciones de los cuerpos de policía o asimiladas, pues es obvio que pueden regularse al respecto actuaciones administrativas que, sin dejar de responder a finalidades propias de la materia seguridad pública, no se incardinen en el ámbito de la actividad de dichos cuerpos (STC 235/2001, de 13 de diciembre, FJ 8)". Dicho en otros términos, no es posible realizar "una identificación absoluta entre la materia seguridad pública y las actuaciones que son propias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, es decir, no se reduce la normativa propia de la seguridad pública a regular las actuaciones específicas de la llamada Policía de seguridad" (STC 148/2000, de 1 de junio, FJ 6), ya que "la actividad policial es una parte de la materia más amplia de la seguridad pública" (STC 175/1999, FJ 7).
La seguridad pública es, en principio, competencia exclusiva del Estado el Art. 149.1.29 CE, precepto constitucional que pone de manifiesto que ya en él se establecen salvedades ("sin perjuicio de...") que en cierto sentido vienen a modular la exclusividad de la competencia estatal, proclamada en el párrafo inicial del Art. 149 CE. De esas salvedades pueden derivarse, en su caso, límites, en razón del contenido de los Estatutos de las diferentes Comunidades Autónomas y de la Ley Orgánica a la que la norma constitucional confía la regulación del marco al que ha de ajustarse la creación de Policías por las Comunidades Autónomas y así declaramos que "la competencia exclusiva del Estado en materia de seguridad pública no admite más excepción que la que derive de la creación de las policías autónomas" (STC 104/1989, de 8 de junio, FJ 3). Es pues doctrina consolidada de este Tribunal que la seguridad pública es una competencia -exclusiva del Estado ex. Art. 149.1.29 CE y solamente se encuentra limitada por las competencias que las Comunidades Autónomas hayan asumido respecto a la creación de su propia policía (por odas, STC 148/2000, FJ 5). Como recuerda la STC 154/2005, FJ 5, con cita de la STC 148/2000, FJ 7, "la aludida no identificación absoluta entre la materia "seguridad pública" y el ámbito propio de la Fuerzas y Cuerpos de Seguridad reclama, ante todo, delimitar con precisión este último ámbito, pues no puede olvidarse que, partiendo de las previsiones del bloque de la constitucionalidad antes reproducidas, hemos declarado que "es en orden a la organización de aquella policía autónoma y a los correspondientes servicios policiales no estatales respecto de lo que la Comunidad Autónoma ... ha asumido competencias en su Estatuto y no, en cambio, en relación con otras funciones de ejecución en materia de seguridad pública".
Respecto al ámbito de las competencias autonómicas la STC 148/2000, FJ 7 recuerda nuestra doctrina señalando que "hemos afirmado también en la STC 175/1999, de 30 de septiembre, FJ 3, que la competencia autonómica sobre su propia policía 'es de suficiente amplitud para entender que en la propia Ley Orgánica a la que remite el Art. 149.1.29 CE se está regulando un ámbito competencial material, que incluye la ejecución del servicio policial en sí, dentro de los límites definidos para ella, y por tanto con exclusión de los servicios de carácter extracomunitario y supracomunitario, y no sólo la organización de la Policía autónoma, cuyo ámbito no se concreta sólo en una atribución orgánica ..., sino que afecta también al propio contenido funcional de la policía'". Esa misma conclusión ya se avanzó en la STC 104/1989, FJ 3, en la que afirmamos que "es claro, conforme al tenor literal del Art. 149.1.29 de la C.E., que la competencia exclusiva del Estado en materia de seguridad pública no admite más excepción que la que derive de la creación de las policías autónomas, a lo que no se opone -antes bien, lo confirma a contrario sensu- lo dispuesto en el Art. 17 del EAPV, que atribuye al País Vasco el régimen de la propia Policía Autónoma para la protección de las personas y bienes y el mantenimiento del orden público dentro del territorio autónomo, con expresa referencia a los «servicios policiales» que en todo caso quedan reservados a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Es en orden a la organización de aquella Policía Autónoma y a los correspondientes' «servicios policiales» no estatales respecto de lo que la Comunidad Autónoma Vasca ha asumido competencias en su Estatuto y no, en cambio, en relación con otras funciones de ejecución en materia de seguridad pública, ya que, ni es posible extender esta competencia más allá de lo que claramente se desprende de los términos con que se regula en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía, ni puede ser aceptada la tesis conforme a la cual existe en nuestro Derecho un principio general expansivo de ejecución autonómica, por algunas Comunidades Autónomas de . legislación estatal, con escasas y contadas excepciones".
Así, la ya mencionada falta de identificación absoluta entre la materia seguridad pública y el ámbito propio de los servicios policiales tiene consecuencias en el plano de la delimitación de competencias en la materia, de manera que a las Comunidades Autónomas con competencias asumidas corresponde la organización de sus propios servicios policiales y el ejercicio de las funciones o servicios policiales no estatales, así como la necesaria inherencia o complementariedad (SSTC 104/1989, FJ 6, y 175/1999, FJ 5) de determinadas funciones o potestades no estrictamente policiales. De este modo, en los términos de nuestra doctrina, no basta únicamente la conexión de una determinada función con la materia seguridad pública, para encuadrarla competencialmente en la esfera de responsabilidad del Estado, sino que, además del dato positivo de esa posible conexión, que se daría en todos los casos de funciones policiales, es necesario el negativo de la inexistencia de vinculación específica con la competencia derivada de la "creación" de la policía autonómica, cuyo ámbito competencial no comporta sólo una referencia orgánica, sino también funcional.
Criterio éste que se confirma en la STC 154/2005, FJ 5, en la que sostuvimos que "En definitiva, han de incardinarse en el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas que dispongan de policía de seguridad propia todas aquellas facultades que, bien por su especificidad o bien por inherencia o complementariedad, sean propias de las funciones o servicios policiales que hayan asumido con arreglo a lo dispuesto en los respectivos Estatutos y en la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Por el contrario, corresponderán al Estado, además de los servicios policiales que en todo caso han quedado reservados a las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, las restantes potestades o facultades administrativas que, siendo relevantes para la seguridad pública, no sean sin embargo propias ni inherentes de las funciones o servicios policiales, según han sido definidos por la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y por la Ley Orgánica a que se remite el Art. 104.2 CE." Criterio ratificado en el mismo FJ en el que sostuvimos que "En suma, nuestro canon de enjuiciamiento se concreta en que en materia de "seguridad pública" al Estado le corresponden todas las potestades normativas y ejecutivas, salvo las que se deriven de la creación de policías autonómicas en el marco de la Ley Orgánica a la que se refiere el Art. 149.1.29 CE. Esta última competencia incluye una doble dimensión orgánica y funcional respecto de los correspondientes servicios policiales y también la actividad administrativa que les sea inseparable por razón de inherencia o complementariedad".
Por tanto, la conclusión que alcanzamos en las SSTC 104/1989 y 175/1999 y reiteramos en la STC 154/2005 es igualmente predicable ahora en la medida en que la competencia del Art. 17 EAPV, al aludir al "régimen de la policía autónoma", se refiere a la función policial prestada por dicha policía autónoma, esto es, a la capacidad de los poderes autonómicos de organizar aquella y ejercer las funciones o servicios policiales no estatales, así como las potestades administrativas que puedan ser consideradas como complementarias o inherentes a las tareas de prevención e investigación de hechos delictivos y persecución de los culpables, del mantenimiento del orden ciudadano y otras análogas que se atribuyen a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad (por todas, STC 104/1989, FJ 4). Entendida en tales términos (competencias orgánicas y funcionales sobre la propia policía y potestades administrativas inherentes o complementarias a la actividad estrictamente policial) la competencia autonómica derivada de la creación de la policía de seguridad propia es la única excepción que el Art. 149.1.29 CE contempla a la exclusiva competencia estatal sobre seguridad pública.
En suma, atendiendo a la doctrina que se acaba de exponer, lo que no ha de confundirse es la competencia específica relativa al "régimen de la policía autónoma, para la protección de las personas y bienes y el mantenimiento del orden público dentro del territorio autónomo", prevista en el Art. 17 EAPV, que se proyecta sobre el sistema de autoridades territoriales y servicios policiales propios en los términos ya expuestos con la más genérica y, por tanto, de contenido más amplio-en tanto que abarca un amplio espectro de actuaciones administrativas (STC 104/2005, FJ 5)- en materia de seguridad pública que el Art. 149.1.29 CE reserva, con los límites ya examinados, al Estado.
FUNDAMENTO JURÍDICO 7: El siguiente precepto recurrido es el Art. 50, el cual dispone:Artículo 50. Regulación.
«El Gobierno Vasco desarrollará reglamentariamente, en el marco definido por la legislación estatal sobre seguridad pública y privada y lo dispuesto en la presente ley, los requisitos y condiciones exigibles para el ejercicio por personas y empresas privadas de funciones de seguridad e investigación en Euskadi, así como las medidas de seguridad que deban adoptar las empresas o establecimientos con el fin de prevenir la comisión de actos delictivos».
Para el Abogado del Estado e! precepto es inconstitucional por cuanto la seguridad privada no se integra propiamente en la submateria "creación de Policías autonómicas" y de la doctrina constitucional resulta que en materia de seguridad privada el Estado retiene la potestad normativa, por lo que las Comunidades Autónomas sólo pueden asumir potestades ejecutivas, en cuanto directamente vinculadas con las funciones de la Policía autonómica. La representación procesal del Gobierno Vasco ha sostenido de contrario que es posible realizar una interpretación conforme del precepto impugnado entendiendo que no atribuye a la Comunidad Autónoma una potestad genérica de desarrollo reglamentario en el ámbito de la seguridad privada, sino lo que califica como una "competencia normativa inherente" a la actividad de tipo administrativo que le corresponde desplegar, competencia traducida en decisiones que imponen a los particulares un determinado contenido prestacional. Con una argumentación similar el Letrado del Parlamento Vasco estima que el precepto no ha de ser entendido como una habilitación general, sino como "la base normativa para la ordenación de las actividades meramente ejecutivas de que dispone el Gobierno Vasco", teniendo "un carácter descriptivo del marco en el que se desenvolverán las autoridades autonómicas".
Es claro que el precepto impugnado se incardina en el ámbito material de la seguridad pública, tal como resulta de nuestra doctrina (STC 154/2005, FJ3), pues se refiere a los requisitos y condiciones exigibles para el ejercicio por personas y empresas privadas de funciones de seguridad e investigación en Euskadi, así como las medidas de seguridad que deban adoptar las empresas o establecimientos con el fin de prevenir la comisión de actos delictivos, aspectos ambos que tienen una indudable conexión con el mantenimiento del orden ciudadano. Así pues, conforme al canon de enjuiciamiento que antes hemos expuesto, al Estado le corresponden todas las potestades normativas en relación a estos dos aspectos. Tal como también han coincidido todas las partes en el presente proceso, en el ámbito de la seguridad privada las competencias autonómicas, en cuanto referidas a actividades inherentes o complementarias a las funciones o servicios policiales, han de tratarse de facultades meramente administrativas, en tanto que instrumentales por esa razón de inherencia o complementariedad, que no sean separables de aquello que les proporciona su fundamento en el acervo competencial autonómico, las tareas de prevención e investigación de hechos delictivos y persecución de los culpables, del mantenimiento del orden ciudadano y otras análogas que se atribuyen a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en este caso, la Policía autonómica.
Así, aun cuando pueda calificarse la intervención autonómica sobre el ejercicio de funciones de investigación por personas privadas y la adopción de medidas de seguridad como facultades administrativas inherentes o complementarias a las propias de los servicios policiales autonómicos, tal circunstancia habilitaría a la Comunidad Autónoma para el ejercicio de funciones ejecutivas o actuaciones administrativas inherentes a lo policial (así, en la STC 154/2005, FFJJ 5 y 8) lo que no es, patentemente, el caso. Tampoco la impugnación puede ser calificada de preventiva pues lo que se discute es la pretensión del legislador autonómico de atribuir al Gobierno Vasco la potestad de dictar disposiciones administrativas de carácter general en un ám bito en el que las competencias autonómicas son ejecutivas. Esto es, nos encontramos ante una habilitación para el desarrollo reglamentario en dos ámbitos que, por su carácter genérico, no pueden entenderse limitados a la emanación de reglamentos de organización interna y de ordenación funcional de una competencia ejecutiva autonómica, únicos ámbitos en los que tal habilitación sería posible (por todas, STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 61).
Por lo expuesto, el Art. 50 es contrario al orden de distribución de competencias y, por tanto, inconstitucional y nulo.
FUNDAMENTO JURÍDICO 8:. El último de los preceptos objeto de recurso es el Art. 55 que presenta el siguiente tenor:
Artículo 55. Seguridad privada.
«Corresponde al Departamento competente en seguridad pública la ejecución de la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma de Euskadi en materia de seguridad privada, para lo cual ejerce las siguientes atribuciones:
a) La autorización de las empresas de seguridad privada que tengan su domicilio social en Euskadi cuando su ámbito de actuación no supere el territorio de Euskadi.
b) La inspección y la sanción de las actividades de seguridad privada que se presten en Euskadi.
c) La autorización de los centros de formación del personal de seguridad privada.
d) La coordinación de los servicios de seguridad e investigación privada con la Ertzaintza y las Policías locales».
El Abogado del Estado considera inconstitucional el inciso del primer párrafo "y de la Comunidad Autónoma de Euskadi", por las mismas razones señaladas respecto del Art. 50, ya que la potestad normativa en materia de seguridad privada corresponde en exclusiva al Estado. Además cuestiona el apartado b) en cuanto atribuye a la Comunidad Autónoma facultades de inspección y sanción de cualquier actividad de seguridad privada que se preste en Euskadi, contraviniendo lo dispuesto en la disposición adicional de la Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada, y el apartado c) del Art. 55, toda vez que esa facultad, que en principio corresponde al Estado (STC 154/2005, FJ 8), sólo puede ser asumida por las Comunidades Autónomas cuando exista una expresa atribución estatutaria, dentro del marco constitucional (STC 31/2010, FJ 103), lo que no sucede en el caso de la Comunidad Autónoma del País Vasco. La representación procesal del Gobierno Vasco considera que el inciso "legislación... de la Comunidad Autónoma de Euskadi en materia de seguridad privada" ha de ser interpretado en los mismos términos que los propuestos para el Art. 50; en cuanto al apartado b) del Art. 55 niega que la Ley 23/1992 pueda ser parámetro de constitucionalidad y señala que se trata de actividades inherentes o complementarias a lo propiamente policial y respecto del apartado c) sostiene su plena constitucionalidad por aplicación de la doctrina de la STC 31/2010. Argumentos parecidos ha empleado el Letrado del Parlamento Vasco en defensa de la constitucionalidad del precepto impugnado.
Sobre el primero de los aspectos discutidos ya hemos dejado sentado que las competencias autonómicas en materia de seguridad privada son de naturaleza ejecutiva, por lo que, forzosamente, nuestra conclusión ha de ser la misma que ya alcanzamos en relación con el Art. 50. Tampoco es admisible la interpretación que, aludiendo a lo que califican como un "exceso retórico" o a un defecto de técnica legislativa, respectivamente, proponen las representaciones procesales del Gobierno Vasco y del Parlamento Vasco pues "Conforme a nuestra reiterada doctrina, la admisibilidad de la interpretación conforme requiere que la interpretación compatible con la Constitución sea efectivamente deducible de la disposición impugnada, sin que corresponda a este Tribunal la reconstrucción de una norma contra su sentido evidente y, por ende, la creación de una norma nueva para concluir que esa reconstrucción es la norma constitucional, con la consiguiente asunción por el Tribunal Constitucional de una función de legislador positivo que institucionalmente no le corresponde" (STC 30/2011, de 16 de marzo, FJ 11 y las allí citadas).
En consecuencia, el inciso "y de la Comunidad Autónoma de Euskadi" del Art. 55 es inconstitucional y nulo.
En lo que respecta al apartado b) debemos comenzar señalando que, como ya dejamos sentado en la STC 154/2005, FFJJ 4 y 6, la disposición adicional cuarta de la Ley 23/1992, de 30 de julio, de seguridad privada, no forma parte del bloque de la constitucionalidad (Art. 28 LOTC), de manera que nuestro enjuiciamiento no puede resultar condicionado por sus previsiones. Así, para determinar si la Comunidad Autónoma ostenta la competencia discutida, deberemos examinar si la misma, por su contenido y finalidad, guarda vinculación específica con la competencia autonómica derivada de la creación de su propia policía de seguridad, teniendo en cuenta, también, el carácter complementario o subordinado de la seguridad privada respecto de la seguridad pública. Con tales criterios, en este caso es posible entender que el precepto no vulnera las competencias del Estado pues refiere la inspección y sanción autonómicas no a cualquier actuación de las empresas y personal de seguridad, sino a las "actividades de seguridad privada", es decir a actuaciones materiales relacionadas con la seguridad de personas y bienes y que, por ello, resultan inherentes o complementarias a las potestades derivadas de la existencia de una policía propia.
En cuanto al apartado c), la aplicación de la STC 31/2010, FJ 103, en la que este Tribunal, modulando la inicial doctrina de la STC 154/2005, descartó la vulneración del Art. 149.1.29 CE por parte del Art. 163 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, conduce directamente a la desestimación del recurso en este punto. Frente a lo afirmado por el Abogado del Estado, no se deduce de dicha Sentencia la exigencia de un pronunciamiento estatutario expreso al respecto, bastando con la competencia en materia de protección de personas y bienes. Allí afirmamos que "Cabe recordar que en dicha STC 154/2005 consideramos que la fijación de las pruebas dirigidas a la habilitación del personal de seguridad privada y la autorización de los centros de impartición de enseñanzas en materia de seguridad privada se situaban dentro de la competencia estatal de seguridad pública (Art. 149.1.29 CE). Ahora bien, debemos aclarar ahora que es posible separar ambos aspectos (habilitación del personal y autorización de los centros de enseñanza). Siendo de la competencia estatal establecer y regular las enseñanzas dirigidas a la habilitación de este personal, ello no tiene como consecuencia necesaria la competencia del propio Estado para autorizar los centros concretos de enseñanza que las impartan, pues puede regular, con el máximo de concreción que decida, los requisitos que han de reunir dichos centros, de manera que las Comunidades Autónomas los autoricen cuando cumplan tales requisitos".
Por tanto, corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de autorización de los centros de formación del personal de seguridad privada que tengan su sede en la misma.
A mayor abundamiento respecto de cuanto llevamos afirmado sobre los apartados b) y c) del Art. 55, cabe destacar que es ahora el propio legislador estatal el que ha reconocido la competencia autonómica en ambos ámbitos. Así la recientemente aprobada Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada, que entrará en vigor el día 5 de junio, conforme a su disposición final cuarta, dispone en su Art. 13, intitulado Competencias de las comunidades autónomas, que"]] "Las comunidades autónomas que, con arreglo a sus estatutos de autonomía, tengan competencia para la protección de personas y bienes y para el mantenimiento del orden público, ejecutarán la legislación del Estado" sobre una serie de materias entre las que se encuentran "La inspección y^ sanción de las actividades y servicios de seguridad privada que se realicen en la comunidad autónoma, así como de quienes los presten o utilicen" [letra b) del apartado 1] y "La recepción de la declaración responsable, inspección y sanción de los centros de formación del personal de seguridad privada que tengan su sede en la comunidad autónoma" [letra c) de ese mismo apartado 1].
F A L L O
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
1) Declarar que son inconstitucionales y nulos el inciso "ninguno de los asociados tenga más de 20.000 habitantes o en conjunto no sumen más de 50.000 habitantes, y respeten el resto de condiciones que se determinen reglamentariamente" del Art. 49.1, el Art. 50, y el inciso "y de la Comunidad Autónoma de Euskadi" del Art. 55 de la Ley del País Vasco 15/2012, de 28 de junio, de ordenación del sistema de seguridad pública de Euskadi.
2) Declarar que el Art. 8.3.b) de la Ley del País Vasco 15/2012, de 28 de junio, de ordenación del sistema de seguridad pública de Euskadi, no vulnera las competencias del Estado interpretado en los términos del fundamento jurídico 5.
Desestimar el recurso en todo lo demás.
Tribunal Constitucional
